V sklopu dejavnosti Mreže za prostor je METRO SR avgusta 2013 prispeval članek na temo prihajajočega pravilnika o pobudah v sklopu izdelave OPN. Članek je bil izvirno objavljen na spletnih straneh Mreže za prostor oz. IPoP.
Uzakonitev pobudniškega prostorskega načrtovanja
20. 08. 2013
dr. Mojca Furman Oman, zavod Metro SR
Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (MzIP) je pred začetkom počitnic napovedalo sprejem Pravilnika o podrobnejših pogojih za obravnavanje pobud za spremembo namenske rabe zemljišč v občinskem prostorskem načrtu (v nadaljevanju: pravilnik; gradivo je dostopno na spletu, 21.5.2013, http://e-uprava.gov.si/e-uprava/).
Mreža za prostor pozdravlja napore MzIP za poenotenje obravnave pobud v vseh občinah, na enak način in na enotnih obrazcih. S tem bo olajšano delo prostorskim načrtovalcem, ki se v vsaki občini srečujejo s povsem drugačnimi pristopi do zbiranja pobud, predvsem pa bo olajšano delo vsem nosilcem urejanja prostora, ki pobude presojajo vsakokrat na drugih obrazcih. Tudi želja MzIP, da se občane - pobudnike - čim prej obvesti o smiselnosti in ustreznosti njihovih pobud, kar je prav tako eden od namenov pravilnika, je strokovno in z vidika vključevanja javnosti ter njenega informiranja nedvomno korak naprej.
Vendar pa ob pripravi pravilnika na način, kot se ga je lotilo MzIP ugotavljamo, da prostorskega načrtovanja Sloveniji pravzaprav nimamo več in da so prostorski akti občin (občinski prostorski načrti - OPN) le formalizirani postopki za uresničevanje parcialnih interesov posameznikov. Zreducirali so se namreč le na formalno pravilno voden postopek, obravnavo pobud in sektorsko planiranje - torej iskanje možnosti usmerjanja posameznih pobud na »sive« lise v prostoru - na območja, ki jih ne varuje noben varstveni režim.
Že ob sami spremembi celotnega zakonodajnega okvira s področja prostorskega načrtovanja v letu 2007 je stroka glasno opozarjala, da bistveni posegi v zakonodajo (Zakon o urejanju prostora, Ur.l. RS. 110/02, 8/03; v nadaljevanju: ZUreP-1) niso potrebni. Takratno Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP) je odločitev Vlade RS utemeljevalo s tem, da nov ZPNačrt predvideva en sam obvezen prostorski akt - OPN, ki se bo pripravljal in sprejemal kot enovit dokument in ki bo celovito obravnaval prostorsko problematiko občine (gl. dopis MOP, št. 10.4.2007, namenjen vsem Občinam v RS, dat. 0071-44-2006). Tudi prvotni zakon je v 38. členu (ZPNačrt) opredeljeval namen OPN-ja kot akt, pri pripravi katerega parcialne pobude nimajo bistvene vloge (»OPN je prostorski akt, s katerim se, ob upoštevanju usmeritev iz državnih prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in varstvenih zahtev, določijo cilji in izhodišča prostorskega razvoja občine, načrtujejo prostorske ureditve lokalnega pomena ter določijo pogoji umeščanja objektov v prostor«).
Danes pa se OPN-ji pripravljajo predvsem zaradi uresničevanja pobud posameznikov in kot ugotavlja tudi pripravljavec pravilnika MzIP v njegovi obrazložitvi, predstavljajo pobude občanov za spremembo namenske rabe zemljišč enega pomembnejših dejavnikov pri pripravi teh aktov.
Menimo, da je ločitev presojanja ustreznosti pobud od samega postopka priprave OPN strokovno neprimerna in bo vodila v različna mnenja glede ustreznosti posamezne pobude skozi celoten postopek njene obravnave. Če je namen pripravljavca pravilnika ta, da pobudnik čim hitreje pridobi povratno informacijo o podani pobudi, bi moralo pristojno ministrstvo kvečjemu razmišljati o možnostih pospešitve priprave OPN-jev oz. njegovih sprememb in dopolnitev - ta cilj bi dosegli že zgolj z upoštevanjem zakonsko določenih rokov pri izdaji smernic in mnenj nosilcev, brez nepotrebnih večkratnih sprememb zakonodaje, ki postopke vedno bolj komplicirajo in s tem daljšajo.
MzIP smo v mesecu juniju obvestili o našem stališču, poleg tega smo opozorili tudi na nekatere druge vsebinske pomanjkljivosti pravilnika. Pravilnik namreč eksplicitno ne določa obvezne prisotnosti stroke pri presoji pobud; ne zagotavlja usklajevanja razvojnih potreb s kakovostnimi grajenimi ali drugače ustvarjenimi sestavinami prostora ter s prepoznavnostjo krajine, saj je iz postopka stroka oz. strokovna presoja navedenega popolnoma izključena, kar je v nasprotju s temeljnim načelom trajnostnega prostorskega razvoja (4. člen ZPNačrt). V povezavi s tem menimo, da je kršeno temeljno načelo strokovnosti (10. člen ZPNačrt), saj presojanje o primernosti pobud ne temelji na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivostih prostora (razen na območjih, kjer se lahko presoja na podlagi izdelanega urbanističnega načrta).
Predlagan pravilnik bo po našem mnenju v večini manjših slovenskih občin, ki nimajo lastnega strokovnega kadra (občinskih urbanistov), povzročil nekonsistentno obravnavo pobud - občine bodo namreč težile k temu, da čim več razvojnih pobud ovrednotijo kot ustrezne, pri čemer jim bo dejstvo, da nimajo ustreznih meril za presojo urbanističnih kriterijev, pravzaprav v veliko pomoč, saj bodo tako lahko bistveno več pobud ovrednotile kot primerne. Težava bo nastopila najkasneje tedaj, ko se bo v presojanje vključila stroka - če že ne načrtovalec OPN, pa vsaj pristojna ministrstva.
ZPNačrt in posledično pravilnik namreč dajeta izredno veliko težo parcialnim pobudam posameznika. Pripravljavec pravilnika v njegovih obrazložitvah tudi sam ugotavlja, da je tak pristop v slovenskem sistemu urejanja prostora posebnost, da torej evropske ureditve sistema »pobud občanov« ne poznajo (glej tudi dopis MOP, namenjen vsem občinam v RS, št. 35001-161/4, dat. 17.5.2011: »Pravica do sodelovanja (op. javnosti) ne pomeni uveljavljanje posameznih rešitev in potreb v prostoru, pač pa je priložnost za njihovo predstavitev, primerjavo z drugimi in predvsem pot do oblikovanja novih skupnih potreb in boljših rešitev v prostoru«).
Tudi mi menimo, da je v Sloveniji »načelo demokratičnosti« razumljeno narobe - medtem ko ga Evropa razume kot vsesplošno informiranost, obveščenost in pestro paleto formalnih in neformalnih oblik vključevanja v urbanistične procese, ga pri nas razumemo kot široko odprto možnost za uveljavljanje parcialnih interesov vsakega posameznika, čeprav na račun javnega in skupnega interesa. Načrtovalci iz prakse prav tako vemo, da je velik del izraženih interesov (ponekod tudi tri četrtine t.i. podanih »pobud«) dejansko v nasprotju s številnimi zakoni, direktivami ipd., zato so velika pričakovanja javnosti (pobudnikov), ki jih lažno vzbuja naveden pravilnik, povsem nerealna.
Kljub temu, da se Mreža za prostor vseskozi zavzema za demokratični urbanizem, pa lahko ob predlogu pravilnika le ugotovimo, da bo poleg »navidezne« demokracije pravilnik občanom - pobudnikom prinesel le višje stroške in daljše postopke ob nespremenjenem učinku, torej možnosti dejanskega vplivanja na prostorski razvoj občine.
slika: Podane pobude občanov v južnem delu občine Dobrna v primerjavi z obstoječo grajeno strukturo kažejo na to, kako bi se popolnoma porušila obstoječa razmerja v poselitveni sliki, če bi bilo te pobude mogoče tudi dejansko uresničiti (slika vir: Furman Oman, M., Razpršena gradnja v luči razvoja slovenske prostorske zakonodaje, dr.nal., 2012: 188)
Uzakonitev pobudniškega prostorskega načrtovanja
20. 08. 2013
dr. Mojca Furman Oman, zavod Metro SR
Ministrstvo za infrastrukturo in prostor (MzIP) je pred začetkom počitnic napovedalo sprejem Pravilnika o podrobnejših pogojih za obravnavanje pobud za spremembo namenske rabe zemljišč v občinskem prostorskem načrtu (v nadaljevanju: pravilnik; gradivo je dostopno na spletu, 21.5.2013, http://e-uprava.gov.si/e-uprava/).
Mreža za prostor pozdravlja napore MzIP za poenotenje obravnave pobud v vseh občinah, na enak način in na enotnih obrazcih. S tem bo olajšano delo prostorskim načrtovalcem, ki se v vsaki občini srečujejo s povsem drugačnimi pristopi do zbiranja pobud, predvsem pa bo olajšano delo vsem nosilcem urejanja prostora, ki pobude presojajo vsakokrat na drugih obrazcih. Tudi želja MzIP, da se občane - pobudnike - čim prej obvesti o smiselnosti in ustreznosti njihovih pobud, kar je prav tako eden od namenov pravilnika, je strokovno in z vidika vključevanja javnosti ter njenega informiranja nedvomno korak naprej.
Vendar pa ob pripravi pravilnika na način, kot se ga je lotilo MzIP ugotavljamo, da prostorskega načrtovanja Sloveniji pravzaprav nimamo več in da so prostorski akti občin (občinski prostorski načrti - OPN) le formalizirani postopki za uresničevanje parcialnih interesov posameznikov. Zreducirali so se namreč le na formalno pravilno voden postopek, obravnavo pobud in sektorsko planiranje - torej iskanje možnosti usmerjanja posameznih pobud na »sive« lise v prostoru - na območja, ki jih ne varuje noben varstveni režim.
Že ob sami spremembi celotnega zakonodajnega okvira s področja prostorskega načrtovanja v letu 2007 je stroka glasno opozarjala, da bistveni posegi v zakonodajo (Zakon o urejanju prostora, Ur.l. RS. 110/02, 8/03; v nadaljevanju: ZUreP-1) niso potrebni. Takratno Ministrstvo za okolje in prostor (v nadaljevanju: MOP) je odločitev Vlade RS utemeljevalo s tem, da nov ZPNačrt predvideva en sam obvezen prostorski akt - OPN, ki se bo pripravljal in sprejemal kot enovit dokument in ki bo celovito obravnaval prostorsko problematiko občine (gl. dopis MOP, št. 10.4.2007, namenjen vsem Občinam v RS, dat. 0071-44-2006). Tudi prvotni zakon je v 38. členu (ZPNačrt) opredeljeval namen OPN-ja kot akt, pri pripravi katerega parcialne pobude nimajo bistvene vloge (»OPN je prostorski akt, s katerim se, ob upoštevanju usmeritev iz državnih prostorskih aktov, razvojnih potreb občine in varstvenih zahtev, določijo cilji in izhodišča prostorskega razvoja občine, načrtujejo prostorske ureditve lokalnega pomena ter določijo pogoji umeščanja objektov v prostor«).
Danes pa se OPN-ji pripravljajo predvsem zaradi uresničevanja pobud posameznikov in kot ugotavlja tudi pripravljavec pravilnika MzIP v njegovi obrazložitvi, predstavljajo pobude občanov za spremembo namenske rabe zemljišč enega pomembnejših dejavnikov pri pripravi teh aktov.
Menimo, da je ločitev presojanja ustreznosti pobud od samega postopka priprave OPN strokovno neprimerna in bo vodila v različna mnenja glede ustreznosti posamezne pobude skozi celoten postopek njene obravnave. Če je namen pripravljavca pravilnika ta, da pobudnik čim hitreje pridobi povratno informacijo o podani pobudi, bi moralo pristojno ministrstvo kvečjemu razmišljati o možnostih pospešitve priprave OPN-jev oz. njegovih sprememb in dopolnitev - ta cilj bi dosegli že zgolj z upoštevanjem zakonsko določenih rokov pri izdaji smernic in mnenj nosilcev, brez nepotrebnih večkratnih sprememb zakonodaje, ki postopke vedno bolj komplicirajo in s tem daljšajo.
MzIP smo v mesecu juniju obvestili o našem stališču, poleg tega smo opozorili tudi na nekatere druge vsebinske pomanjkljivosti pravilnika. Pravilnik namreč eksplicitno ne določa obvezne prisotnosti stroke pri presoji pobud; ne zagotavlja usklajevanja razvojnih potreb s kakovostnimi grajenimi ali drugače ustvarjenimi sestavinami prostora ter s prepoznavnostjo krajine, saj je iz postopka stroka oz. strokovna presoja navedenega popolnoma izključena, kar je v nasprotju s temeljnim načelom trajnostnega prostorskega razvoja (4. člen ZPNačrt). V povezavi s tem menimo, da je kršeno temeljno načelo strokovnosti (10. člen ZPNačrt), saj presojanje o primernosti pobud ne temelji na strokovnih dognanjih o lastnostih in zmogljivostih prostora (razen na območjih, kjer se lahko presoja na podlagi izdelanega urbanističnega načrta).
Predlagan pravilnik bo po našem mnenju v večini manjših slovenskih občin, ki nimajo lastnega strokovnega kadra (občinskih urbanistov), povzročil nekonsistentno obravnavo pobud - občine bodo namreč težile k temu, da čim več razvojnih pobud ovrednotijo kot ustrezne, pri čemer jim bo dejstvo, da nimajo ustreznih meril za presojo urbanističnih kriterijev, pravzaprav v veliko pomoč, saj bodo tako lahko bistveno več pobud ovrednotile kot primerne. Težava bo nastopila najkasneje tedaj, ko se bo v presojanje vključila stroka - če že ne načrtovalec OPN, pa vsaj pristojna ministrstva.
ZPNačrt in posledično pravilnik namreč dajeta izredno veliko težo parcialnim pobudam posameznika. Pripravljavec pravilnika v njegovih obrazložitvah tudi sam ugotavlja, da je tak pristop v slovenskem sistemu urejanja prostora posebnost, da torej evropske ureditve sistema »pobud občanov« ne poznajo (glej tudi dopis MOP, namenjen vsem občinam v RS, št. 35001-161/4, dat. 17.5.2011: »Pravica do sodelovanja (op. javnosti) ne pomeni uveljavljanje posameznih rešitev in potreb v prostoru, pač pa je priložnost za njihovo predstavitev, primerjavo z drugimi in predvsem pot do oblikovanja novih skupnih potreb in boljših rešitev v prostoru«).
Tudi mi menimo, da je v Sloveniji »načelo demokratičnosti« razumljeno narobe - medtem ko ga Evropa razume kot vsesplošno informiranost, obveščenost in pestro paleto formalnih in neformalnih oblik vključevanja v urbanistične procese, ga pri nas razumemo kot široko odprto možnost za uveljavljanje parcialnih interesov vsakega posameznika, čeprav na račun javnega in skupnega interesa. Načrtovalci iz prakse prav tako vemo, da je velik del izraženih interesov (ponekod tudi tri četrtine t.i. podanih »pobud«) dejansko v nasprotju s številnimi zakoni, direktivami ipd., zato so velika pričakovanja javnosti (pobudnikov), ki jih lažno vzbuja naveden pravilnik, povsem nerealna.
Kljub temu, da se Mreža za prostor vseskozi zavzema za demokratični urbanizem, pa lahko ob predlogu pravilnika le ugotovimo, da bo poleg »navidezne« demokracije pravilnik občanom - pobudnikom prinesel le višje stroške in daljše postopke ob nespremenjenem učinku, torej možnosti dejanskega vplivanja na prostorski razvoj občine.
slika: Podane pobude občanov v južnem delu občine Dobrna v primerjavi z obstoječo grajeno strukturo kažejo na to, kako bi se popolnoma porušila obstoječa razmerja v poselitveni sliki, če bi bilo te pobude mogoče tudi dejansko uresničiti (slika vir: Furman Oman, M., Razpršena gradnja v luči razvoja slovenske prostorske zakonodaje, dr.nal., 2012: 188)
